Какова роль уполномоченного по правам человека в России? - Центр аттестации педагогических работников

Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами (статья 1 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»).

Основная цель деятельности института уполномоченного по правам человека — содействие реализации прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Основные задачи, решаемые на пути к этой цели:

восстанавливающая нарушенные права и свободы — исправление допущенной по отношению к человеку несправедливости и восстановление нарушенных государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими прав и свобод человека и гражданина;
посредническая — предложение сторонам взаимно удовлетворяющего решения проблемы;
правотворческая — совершенствование законодательства о правах и свободах человека и гражданина и приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;
информационно-воспитательная — просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Функции института уполномоченного по правам человека:

контрольная — осуществление независимого контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, государственными служащими;
консультационная — информирование указанных органов о положении дел с соблюдением прав и свобод граждан;
координационная — организация согласованных действий различных органов по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

Таким образом, институт уполномоченного по правам человека является государственным органом, который участвует во всех четырех структурных элементах механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина: в охране, защите, пропаганде прав и свобод и оказании квалифицированной юридической помощи.

Кроме того, институт уполномоченного по правам человека способствует развитию международного сотрудничества. Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ установлено, что уполномоченный по правам человека может представлять рекомендации о заключении международных договоров Российской Федерации по вопросам его ведения.

Уполномоченный по правам человека РФ: порядок наделения полномочиями, основные задачи и функции

Институт уполномоченного по правам человека (омбудсмана — согласно зарубежной терминологии) сформировался в рамках европейской правовой традиции и существует сегодня во многих странах мира, его особая роль состоит в том, что он находится между обществом и властью, поскольку, с одной стороны, это — орган государства, а с другой — это агент гражданского общества, призванный реагировать на нарушения прав человека со стороны государственных структур и чиновников и применять предоставленные ему тем же государством меры воздействия.

Понятие и место института уполномоченного по правам человека в системе государственной власти

Деятельность уполномоченного по правам человека регулируется Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ».

Должность Уполномоченного по правам человека в РФ (далее — Уполномоченный) учреждается в соответствии со ст. 103 Конституции РФ в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Хотя Уполномоченный по правам человека в РФ назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой, в то же время установлено, что при осуществлении своих полномочий он независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам (п.1 ст. 2 Закона).

Уполномоченный по правам человека — это независимое публичное должностное лицо, призванное осуществлять контроль за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц.

Основные признаки понятия «омбудсман»:

принадлежность к представительной государственной власти, с одной стороны, и к общественным институтам, с другой стороны;
государственно-общественный статус;
независимость;
рекомендательные контрольно-следственные функции за действиями и решениями органов исполнительной власти и должностных лиц государства;
целевая установка, направленная на защиту прав и свобод человека и гражданина.

Принадлежность к представительной государственной власти и к гражданскому обществу характеризует двойственную природу института уполномоченного по правам человека.

Порядок наделения полномочиями Уполномоченного по правам человека в РФ

Порядок наделения полномочиями установлен гл. 2 Закона «Об Уполномоченном по правам человека в РФ».

Должность Уполномоченного по правам человека в РФ (далее — Уполномоченный) учреждается в соответствии с Конституцией РФ.На должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином РФ, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты.

Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут вноситься в Государственную Думу:

Президентом РФ;
Советом Федерации Федерального Собрания РФ;
депутатами Государственной Думы;
депутатскими объединениями в Государственной Думе.

Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного вносятся в Государственную Думу в течение месяца до окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного.

Уполномоченный по правам человека в РФ

Определение 1

Уполномоченный по правам человека в РФ – это орган государственного управления, участвующий в осуществлении функционирования механизма, призванного обеспечивать общегражданские и общечеловеческие свободы и права, то есть охранять их, защищать, пропагандировать и оказывать квалифицированную юридическую помощь в этой сфере.

Уполномоченный по правам человека призван обеспечивать гарантии государственной защиты гражданских свобод и прав, их уважение и соблюдение органами государственного управления, органами муниципального управления и должностными лицами.
Уполномоченный по правам человека осуществляет свою деятельность для достижения следующих целей: обеспечение содействия реализации свобод и прав гражданина и человека в России.
Уполномоченный по правам человека должен решать следующие задачи:

во-первых, восстанавливать нарушенные свободы и права, то есть исправлять допущенные по отношению к людям несправедливости и восстанавливать нарушенные органами государственного, муниципального управления, государственными служащими и должностными лицами и свободы и права гражданина и человека;
во-вторых, исполнение роли посредника, состоящей в выработке удовлетворяющего решения той или иной проблемы по отношению к ее сторонам;
в-третьих, осуществление правотворчества, направленного на обеспечение совершенствования законодательства о гражданских и человеческих свободах и правах, обеспечение его согласования с общепризнанными нормами и принципами международного права;
в-четвертых, осуществление воспитательно-информационной деятельности, направленной на просвещение общества в отношении свобод и прав человека, методов и форм защиты этих прав и свобод.

Уполномоченный по правам человека призван осуществлять исполнение следующих функций:

функция контрольного характера, которая состоит в организации и реализации независимого контроля за соблюдением общечеловеческих и гражданских свобод и прав органами государственного и муниципального управления, государственными служащими и должностными лицами;
функция консультационного характера, которая состоит в предоставлении информации органам государственного и муниципального управления относительно положения дел в сфере соблюдения и защиты гражданских свобод и прав;
функция координационного характера, состоящая в организации и обеспечении согласованности действий органов, призванных обеспечивать общечеловеческие и гражданские свободы и права на территории Российской Федерации.

На уполномоченного по правам человека возложена также функция развития в сфере международного сотрудничества. Рекомендации уполномоченного по правам человека учитываются по вопросам заключения международных договоров в пределах полномочий уполномоченного.

Полномочия и статус уполномоченного по правам человека

Учреждение рассматриваемой должности в системе государственного управления на территории Российской Федерации призвано обеспечить конституционные гарантии защиты прав свобод и прав гражданина и человека, их соблюдение и уважение со стороны органов государственного и муниципального управления и должностных лиц.

Данное должностное лицо независимо и неподотчетно ни перед какими-либо органами государственного управления или должностными лицами. В качестве основания для прекращения или приостановления деятельности данного должностного лица не может выступать введении военного или чрезвычайного положения на территории страны.

Такие действия также не приводят к ограничению компетенции уполномоченного по правам человека.

Уполномоченный наделяется неприкосновенностью на весь срок своих полномочий. Он освобождается от привлечения к судебной ответственности, не может быть арестован или задержан, а также подвергнут обыску без наличия согласия нижней палаты российского Парламента.

Уполномоченный наделяется правом беспрепятственного посещения органов государственного и муниципального управления, хозяйствующих субъектов, воинских частей, общественных объединений.

Также уполномоченным может быть запрошена и получена необходимая документация и материалы, объяснения государственных служащих и должностных лиц по вопросам защиты свобод и прав человека и гражданина.

Уполномоченный имеет право на проведение проверок деятельности органов государственного и муниципального управления, должностных лиц. Уполномоченному предоставляется возможность ознакомления с делами уголовного, гражданского и административного характера, в том числе прекращенным.

В отношении уполномоченного действует право безотлагательного приема органами государственного и муниципального управления, хозяйствующими субъектами различных форм собственности, руководителями общественных объединений, администрацией пенитенциарной системы, военными начальниками.

Компетенция уполномоченного по правам человека включает в свою структуру следующие составляющие:

во-первых, рассмотрение жалоб населения России, а также иностранных граждан и лиц, не имеющих гражданства, находящихся на территории российского государства;
во-вторых, рассмотрение жалоб на действия или решения органов государственного и муниципального управления, должностных лиц, при опротестовании заявителями решений суда, а также административных органов управления, в которых ранее осуществлялось обжалование действий или бездействия органов государственного и местного управления;
в-третьих, не участие в рассмотрении жалоб на решения российского Парламента и органов государственного управления регионального уровня представительного характера;
в-четвертых, принятие необходимых мер, направленных на защиту общечеловеческих прав в соответствии с собственной инициативой при поступлении информации относительно нарушения этих свобод и прав грубого или массового характера, или при особом общественном значение защиты интересов тех лиц, которые не способны делать это самостоятельно.

Эксперты прокомментировали Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ за 2020 г

Как ранее писала «АГ», 1 апреля федеральный омбудсмен Татьяна Москалькова представила президенту Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2020 г.

К Уполномоченному по правам человека стали чаще обращаться по поводу нарушений уголовно-исполнительного законодательства При этом, согласно ежегодному докладу Татьяны Москальковой, обращения по вопросам нарушений в сфере уголовно-процессуального законодательства стабильно занимают первое место

В сфере права на защиту семьи, материнства, отцовства и детства Уполномоченный указала, что пандемия новой коронавирусной инфекции обострила такие проблемы, как задержки или невыплата зарплаты либо дополнительных стимулирующих мер, рост безработицы, ограничение доступа к госорганам, трудности в дистанционном образовании, сужение сферы санаторно-курортного обеспечения и иные негативные явления. Всего поступило 2060 обращений от семей, что на 10% превышает показатели 2019 г. (1866).

По мнению адвоката АП Томской области Ольги Башковой, в докладе не хватает жизненных ситуаций, указывающих на реально оказанную помощь, а именно какими инструментами владеет Уполномоченный для разрешения вопросов, связанных со спорами о месте жительства и порядке общения с детьми.

«К сожалению, в своей практике я столкнулась с тем, что Уполномоченный реальную помощь оказать не может, поэтому ожидала, что в докладе данный вопрос найдет отражение.

Хотелось бы, чтобы федеральный омбудсмен имела инструменты реального оказания помощи гражданам, у которых отобрали детей», – подчеркнула она в комментарии «АГ».

Отмечается, что почти вдвое увеличилось число обращений к Уполномоченному по проблеме домашнего насилия в период действия ограничительных мер.

Более чем на 20% возросло количество обращений граждан, поступивших на телефон доверия ГБУ «Кризисный центр помощи женщинам и детям» Департамента труда и соцзащиты г.

Москвы, по вопросам семейного (бытового) насилия (1396 обращений за январь – май 2020 г. против 1176 обращений за аналогичный период 2019 г.).

Адвокат АП Санкт-Петербурга Антон Лебедев посчитал, что доклад отражает реальную картину увеличения объемов домашнего насилия в период действия ограничительных мер, и указал, что в режиме самоизоляции жертвы насилия фактически оказались «запертыми» с агрессорами.

«Ситуация с домашним насилием может измениться только в результате введения государством нулевой толерантности к этому явлению, когда каждый подтвержденный факт насилия будет заканчиваться арестом или более суровым видом наказания. Однако такого предложения доклад не содержит – только констатацию факта», – подчеркнул Антон Лебедев.

Уполномоченный также посчитала, что в целях повышения эффективности правозащитной деятельности на региональном уровне целесообразно проводить изучение общественного мнения по вопросам соблюдения и защиты прав человека и гражданина в регионах.

По мнению Антона Лебедева, особую пользу могут принести профессиональные объединения специалистов, обладающих познаниями в области правовой защиты, – ассоциации юристов и адвокатские палаты.

Например, может формироваться объединение, состоящее из юристов и адвокатов, желающих осуществлять правозащитную деятельность на условиях pro bono.

Для специалистов интерес может представлять освещение этой деятельности в СМИ, а для доверителей – возможность получить бесплатную квалифицированную юридическую помощь.

В докладе омбудсмена отмечается, что в 2020 г. апелляционной инстанцией отменено 16 284 обвинительных (в 2019 г. – 4393) и 521 оправдательный (в 2019 г. – 424) приговор. В этот же период изменено 12 253 приговора (в 2019 г. – 12 386).

Судом кассационной инстанции по жалобам и представлениям рассмотрено 21 857 уголовных дел, из них 11 350 удовлетворены.

Причиной обращений участников уголовного процесса в апелляционные и кассационные инстанции послужило отсутствие в приговорах мотивов, по которым отвергаются представленные ими доказательства.

По мнению руководителя ООО «Юридическая Контора “Щит и Меч”» Андрея Коновалова, омбудсмен обратила внимание на ряд действительно важных моментов – например, чрезмерную суровость уголовно-процессуальных процедур и наказаний; необходимость принятия поправок, позволяющих приостанавливать производства по уголовному делу по специальному основанию, связанному с особым режимом; необходимость внесения корректив в практику избрания меры пресечения в виде заключения под стражу; предложение о необходимости отказа от стадии возбуждения уголовного дела; создание фонда выплат компенсаций жертвам нераскрытых преступлений и т.д.

Тем не менее, указал юрист, как минимум одна из обозначенных проблем была упомянута сугубо декларативно. Речь идет о жалобах участников уголовного процесса, связанных с отсутствием в приговорах мотивов, по которым отвергаются представленные ими доказательства, а также о немотивированном отказе суда в приобщении к делу материалов, поддерживающих доводы в пользу невиновности обвиняемого.

По мнению Андрея Коновалова, данная проблема носит поистине массовый характер и вряд ли в России найдется хоть один практикующий юрист, который с ней никогда не сталкивался. «Нельзя не учитывать и то, что подобные действия могут свидетельствовать о нарушении судьей Кодекса судейской этики, а то и вовсе говорить о вынесении заведомо неправосудного решения», – посчитал он.

Юрист полагает, что бороться с данной проблемой можно, например, с помощью введения самостоятельного состава преступления. Однако каких-либо конструктивных предложений, кроме указания на необходимость судов следовать разъяснениям Пленума Верховного Суда РФ, в докладе не приводится, заметил Андрей Коновалов.

Согласно докладу по вопросам соблюдения прав участников уголовного процесса в связи с пандемией в адрес уполномоченного поступило 306 обращений. Самая большая группа обращений касалась объективности, полноты и сроков предварительного расследования (125 обращений).

По вопросам объективности, полноты и сроков проведения доследственных проверок, а также обоснованности избрания и продления меры пресечения в виде заключения под стражу на горячую линию Уполномоченного поступило 110 обращений.

Указывается, что по вопросам законности, обоснованности и справедливости приговоров по уголовным делам на горячую линию поступило 48 обращений.

По мнению Татьяны Москальковой, необходимо внести изменения в уголовно-процессуальное законодательство, которые позволят учитывать процессуальные особенности расследования уголовных дел в случае возникновения эпидемий или иных чрезвычайных ситуаций, представляющих угрозу безопасности человека.

Нормы могли бы устанавливать возможность приостановления производства по уголовному делу по специальному основанию, связанному с особым режимом, которое предусматривало бы также возможность возобновления производства после окончания такого режима или до его окончания по мотивированному ходатайству участников уголовного процесса; процедуры, обеспечивающие непрерывное производство по уголовному делу с лицами, которым избрана мера пресечения в виде заключения под стражу (с применением видеосвязи, электронного документооборота и т.п.). Кроме того, омбудсмен считает необходимым расширить возможности применения видео-конференц-связи в уголовном процессе при производстве следственных действий.

Правительство указало на необходимость доработать законопроект ВС об уголовном проступкеВ отзыве правительства, в частности, отмечено, что отнесение ряда преступлений к уголовным проступкам нецелесообразно

Указывается, что в Докладе за 2019 г. Уполномоченный предлагала осуществить реформирование стадии возбуждения уголовного дела в целях обеспечения неукоснительного соблюдения прав заявителей.

В УПК были внесены изменения, касающиеся разумного срока уголовного судопроизводства, который теперь включает период со дня подачи заявления или сообщения о преступлении до дня прекращения уголовного преследования или вынесения обвинительного приговора.

Отмечается, что принципиальное значение для развития уголовной политики России по пути гуманизма и справедливости имеет скорейшее принятие внесенного в Госдуму проекта поправок в УК и УПК РФ в связи с введением понятия уголовного проступка (законопроект № 1112019-7). Федеральный омбудсмен неоднократно указывала на своевременность принятия данной законодательной инициативы.

Управляющий партнер, адвокат МКА «РУБИКОН» Виктория Шевцова заметила, что хотя Конституцией и закреплены положения о праве потерпевших от преступлений на охрану законом, обеспечение доступа к правосудию и компенсацию причиненного ущерба, но нельзя сказать, что они в полной мере реализуются на практике.

«С учетом того, что процесс расследования и рассмотрения уголовного дела занимает много времени, как правило, уже нет таких средств, которые могли бы компенсировать нарушенные права граждан.

Расследование уголовных дел по экономическим преступлениям длится до пяти лет, за это время многие граждане теряют финансы, источники доходов, их права нарушаются, и защитить их иным образом, кроме как признать данных лиц потерпевшими, нельзя», – указала адвокат.

Виктория Шевцова отметила, что в период пандемии возбуждено огромное количество уголовных дел, расследование по которым не только идет очень медленно, но и не всегда эффективно. Таким образом, нарушаются права сразу широкого круга лиц.

По мнению адвоката, председателя КА Уральского федерального округа Ильи Сливко, Уполномоченный, возможно, не всегда правильно трактует суть поступающих обращений граждан либо по каким-то причинам уклоняется от анализа работы правоохранительной системы. «Очевидно, что общество волнует не изменение процессуальных понятий, а несовершенная система правосудия», – подчеркнул он.

Адвокат указал, что согласно докладу выявляемые нарушения при применении меры пресечения в виде заключения под стражу свидетельствуют о необходимости внесения корректив в соответствующую практику.

«Данная формулировка из года год переходит в доклад Уполномоченного. При этом никакие реальные меры не принимаются.

Давно созрела необходимость в создании “арестантских домов” с более гуманными и человеческими условиями или более широкого применения меры пресечения в виде домашнего ареста», – посчитал он.

Илья Сливко заметил, что в докладе указывается на необходимость продолжения работы госорганов по гуманизации уголовной политики.

«Но смысл в том, что при введении различных форм уголовной ответственности в виде “уголовного проступка” или “судебного штрафа” не изменяется сам факт – привлечение к уголовной ответственности. Не исключаются, а, наоборот, создаются условия для незаконного привлечения к уголовной ответственности.

Проблема не в том, чтобы смягчить наказание, а в том, чтобы его, во-первых, индивидуализировать, а во-вторых, позволить лицу после осуждения вернуться к нормальной жизни.

Однако реалии таковы, что, будучи хотя бы раз привлеченным к уголовной ответственности, человек лишается многих возможностей, доступных для несудимого лица. Такая же участь постигает его детей. К сожалению, в наше время дети отвечают за грехи родителей, чего не было даже в условиях сурового 1937 г.», – отметил эксперт.

В рамках взаимодействия с общественными наблюдательными комиссиями к Уполномоченному поступило 11 обращений, касающихся отказов в допуске членов ОНК и адвокатов в учреждения УИС, оказания медпомощи осужденным, перевода осужденного в другое учреждение, совершенствования законодательства в части условий содержания заключенных.

Отмечается, что почти на 50% возросло число обращений, в которых заявители выражали несогласие с действиями сотрудников правоохранительных органов при пресечении публичных мероприятий.

Граждане преимущественно сообщали о необоснованных, на их взгляд, задержаниях участников акций и митингов. По данным ГИАЦ МВД России, было задержано 2452 человека.

Многие жалобы задержанных на несанкционированных митингах были связаны с недопуском к ним адвокатов.

О поправках, укрепляющих гарантии адвокатской профессииОбсуждение поправок в УК и УПК, устанавливающих режим уголовно-правовой охраны профессиональных прав адвоката от преступных посягательств

Согласно докладу в конце 2020 г. на общественное обсуждение был представлен разработанный Минюстом России проект поправок в УК и УПК, устанавливающий режим уголовно-правовой охраны профессиональных прав адвокатов от преступных посягательств.

Илья Сливко посчитал, что с учетом «обычной» скорости по внесению изменений в законодательство следует быть готовыми к тому, что реальные меры будут приняты в лучшем случае через 10 лет.

Доклад содержит предложение дополнить гл. 30 «Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях» КоАП РФ нормой, закрепляющей право Уполномоченного по правам человека обжаловать в суд и в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу постановления и решения по делам об административных правонарушениях.

«Удивительно, что Уполномоченному неизвестно о том, что по состоянию на 2020 г. внесение любых изменений в КоАП было приостановлено ввиду разработки нового КоАП, – указал адвокат.

– В действующем КоАП не предусмотрена ни процедура рассмотрения административных дел, ни толком порядок их обжалования. В частности, невозможно обжаловать решение должностного лица, если пропущен 10-дневный срок обжалования.

При том размере административных штрафов, который сейчас предусматривает КоАП, такое формальное отношение к процессу является форменным издевательством».

По мнению омбудсмена, целесообразно рассмотреть вопрос о присоединении России к Европейской конвенции о выплате компенсации жертвам тяжких преступлений от 24 ноября 1983 г. Ее сторонами на сегодняшний день являются 26 стран.

Источниками формирования компенсационного фонда, указано в докладе, могли бы служить средства, получаемые в результате уплаты штрафов, внесения залогов, а также конфискации имущества осужденных и имущества госслужащих, которые не могут обосновать его происхождение, и т.п.

Андрей Коновалов поддержал инициативу омбудсмена по созданию государственного фонда, целью которого была бы выплата компенсаций жертвам преступлений. Как справедливо отмечено в докладе, размер компенсаций, которые удается получить потерпевшим непосредственно с причинителей вреда, в настоящее время крайне низок, и, по мнению эксперта, государству следует рассмотреть данное предложение.

В докладе отмечается работа Уполномоченного по принятию Закона об уполномоченных по правам человека в субъектах РФ.

Илья Сливко указал, что федеральному омбудсмену представлено право обращаться в суд с административным исковым заявлением в защиту нарушенных прав как отдельного гражданина, так и неопределенного круга лиц, а также право обращаться в прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу приговора суда, знакомиться с материалами гражданских и административных дел, решение по которым вступило в законную силу, и т.п.

Адвокат с сожалением отметил, что при таком количестве прав отсутствуют обязанности омбудсмена – непонятно, каким образом он будет выбирать, по какой жалобе работать, а какую – игнорировать. «Надеясь на лучшее, хочется верить, что принятый закон действительно внесет новые вехи в работу системы правосудия в России», – подчеркнул он.

В докладе также отмечается, что ввиду обращения Уполномоченного в Минздрав России препарат для лечения граждан, страдающих спинальной мышечной атрофией, включен в Перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов на 2021 г.

«Петиция в защиту больных СМА была размещена в интернете еще в 2019 г. Для внесения изменений в Перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов и включения туда дорогостоящих препаратов от СМА требовалось внесение изменений в Закон об основах охраны здоровья граждан.

Соответствующий проект поправок был внесен в Госдуму депутатами фракции ЛДПР Евгением Марковым, Сергеем Натаровым, Кириллом Черкасовым и Игорем Торощиным в феврале 2020 г. Препарат действительно будет включен в Перечень на 2021 г.

При этом роль Уполномоченного в данном процессе ни из СМИ, ни по информации из официальных источников не просматривается», – указал Илья Сливко.

Вице-президент ФПА РФ, член СПЧ Генри Резник заметил, что далеко не все жалобы заявителей законны и обоснованны. «Аппарат Уполномоченного изучает их. В ряде случаев привлекаются эксперты по достаточно спорным и сложным делам, где для того, чтобы разобраться, необходимо “глубокое бурение”», – рассказал он.

В заключение Генри Резник указал, что институт Уполномоченного выполняет свое предназначение и работа Татьяны Москальковой, учитывая ее высокий профессионализм, который включает, с одной стороны, теоретические познания, с другой – знание практики, обеспечила определенное приращение деятельности федерального омбудсмена.

«Есть системные проблемы, которые могут быть решены через совершенствование законодательства и судебной практики, и к ним уполномоченные постоянно привлекают внимание, а есть конкретные случаи, которые положительно разрешаются вмешательством Уполномоченного, в том числе по жалобам адвокатов.

Надеюсь, взаимодействие ФПА и Уполномоченного по правам человека и дальше будет конструктивно осуществляться и содействовать обеспечению прав граждан», – резюмировал Генри Резник.

Роль и место института Уполномоченного по правам человека в государственно-правовой системе РФ

В науке конституционного, государственного права, как и в российском или международном законодательстве, нет однозначного понимания сущности института уполномоченного по правам человека (омбудсмана). Определений этого понятия существуют множество. И они значительно отличаются друг от друга.

Это не случайно, поскольку сама сущность и правовой статус этого института ещё не устоялись. И, главное, объективные и субъективные факторы, которые определяют эту сущность, противоречивы, неоднозначны. Британская Энциклопедия (1972) г.

определяет понятие омбудсмана как уполномоченный законодательный орган, который призван разбирать жалобы граждан на злоупотребления бюрократического аппарата. Во Всемирной Энциклопедии (1972 г.

) ему даётся следующее определение: «Омбудсман — это независимое публичное должностное лицо, которое расследует жалобы граждан на должностных лиц правительственных органов.

Значительную часть его работы занимают жалобы на несправедливость или грубое обращение должностных лиц полиции, прокуроров или судей в таких делах, как жилищные, о взимании налогов, об участии в выборах, о выплате благотворительных пособий. После расследования жалобы омбудсман может отклонить ее с обоснованием своих действий. Либо он может искать способы исправления ситуации путем убеждения, предания дела гласности или что редко, рекомендации о привлечении к ответственности»[1].

Международная ассоциация юристов рассматривает омбудсмана как службу, предусмотренную конституцией или актом законодательной власти и возглавляемую независимым публичным должностным лицом высокого ранга. Это лицо ответственно перед законодательной властью.

Получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению. И уполномочено проводить расследование, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады.

В России энциклопедический словарь «Конституция Российской Федерации» кратко определяет омбудсмана «как лицо, уполномоченное парламентом осуществлять контроль за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц».

Юридическая энциклопедия содержит сходное определение: «омбудсман (от шведского ombudsman) — в ряде стран специальное должностное лицо парламента, наблюдающее за законностью действий государственных органов и соблюдением прав и свобод граждан».

Уполномоченный по правам человека или омбудсман — это независимое публичное должностное лицо, призванное осуществлять контроль за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц.

Основная цель деятельности – содействие реализации прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации[2].

Основные функции уполномоченных в достижении этой цели: восстанавливающая нарушенные права и свободы – исправление допущенной по отношению к человеку несправедливости и восстановление нарушенных государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими прав и свобод человека и гражданина; посредническая (медиаторская) – предложение сторонам взаимно удовлетворяющего решения проблемы; правотворческая (способствующая выявлению пробелов и противоречий в законодательстве о правах и свободах) – совершенствование законодательства о правах и свободах человека и гражданина и приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права; информационно-воспитательная – просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Косвенная цель деятельности уполномоченных по правам человека – повышение эффективности государственного и муниципального управления.

Функции: контрольная – осуществление независимого контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, государственными служащими; консультационная – информирование указанных органов о положении дел с соблюдением прав и свобод граждан; координационная – организация согласованных действий различных органов по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации[3].

Уполномоченные по правам человека действуют на федеральном уровне, а также на уровне субъектов РФ в соответствии с Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», пункт 1 статьи 5 которого гласит: «Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации»[4].

Уполномоченные по правам человека должны функционировать и на местном уровне.

Возможны два варианта муниципальных уполномоченных по правам человека, действующие 1) как представители регионального Уполномоченного в муниципальных образованиях либо 2) самостоятельно на основании муниципальных правовых актов и при наличии в муниципальном образовании собственных материальных ресурсов. На наш взгляд, первый вариант наиболее предпочтителен для гарантирования независимости муниципальных уполномоченных от органов местного самоуправления.

В настоящее время в некоторых муниципальных образованиях действуют представители или общественные помощники регионального уполномоченного по правам человека (Приморский край, Саратовская и Свердловская области).

Для дополнительного обеспечения прав и свобод незащищенных слоев населения, кроме уполномоченных по правам человека, создаются специализированные уполномоченные, например, Уполномоченный по правам ребенка и т. п.

Анализ Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» и законов субъектов РФ «Об Уполномоченном по правам человека» позволил сделать вывод, что единые принципы деятельности уполномоченных по правам человека не установлены.

Для совершенствования деятельности уполномоченных необходимо определение принципов, на основании которых должно осуществляться их эффективное функционирование.

Изучив положения руководства ООН по созданию и укреплению национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека, проанализировав законодательство об Омбудсманах зарубежных стран, практику деятельности уполномоченных по правам человека в Российской Федерации, мы установили принципы деятельности уполномоченных по правам человека.

Это независимость, доступность (информационная, организационная), оперативность, законность, справедливость, гласность, взаимодействие с другими государственными органами, обеспечивающими права и свободы человека и гражданина, соответствие поставленных перед Уполномоченным по правам человека задач и предоставленных полномочий[5].

Независимость – важнейший принцип эффективного функционирования уполномоченных по правам человека. Существуют три основные составляющие независимости: институциональная, функциональная и персональная.

Институциональная независимость гарантируется закреплением в законе независимости и неподотчетности уполномоченных и отнесения Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ к высшим государственным должностям категории «А».
Функциональная независимость гарантируется с помощью законодательного закрепления: а) недопустимости вмешательства в их деятельность, б) достаточного финансового и материально-технического обеспечения; в) гарантий неприкосновенности[6].
Персональная независимость определяется процедурой выдвижения, назначения и освобождения от должности.

Сделанные выводы позволили сформулировать определение понятия «институт Уполномоченного по правам человека».

Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации представляет собой совокупность существующих на федеральном, региональном и муниципальном уровне уполномоченных по правам человека, специализированных уполномоченных (уполномоченных по правам ребенка и т. п.) – органов со специфическими целями, функциями и принципами деятельности по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

Использование в законодательстве и юридической литературе терминов «охрана», «защита», «реализация», «обеспечение» прав и свобод человека и гражданина послужило причиной подробного рассмотрения проблемы их соотношения.

Автор разделяет позицию исследователей в этой области, которые считают, что понятия «охрана» и «защита» различаются по цели деятельности. Если цель охраны прав человека состоит в предупреждении нарушений прав и свобод человека и гражданина, то цель защиты заключается в том, чтобы восстановить нарушенное право.

Понятие «обеспечение» рассматривается как родовое по отношению к понятиям «охрана» и «защита».

Механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина в науке конституционного права имеет множество наименований, определений и включает в себя разные структурные элементы. Учитывая мнения ученых- юристов, автор пришел к выводу, что механизм обеспечения прав и свобод включает внутригосударственный и межгосударственный механизмы обеспечения[7].

Межгосударственный механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина определяется нами как международное сотрудничество государств по соблюдению общепризнанных принципов и норм международного права, заключению международных договоров в области прав человека и содействию в реализации прав и свобод, гарантированных ими, с использованием международных правовых средств.
Внутригосударственный – это механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина в том или ином конкретном государстве.
Механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации – это система органов публичной власти, институтов гражданского общества, общественных и иных организаций и правовых средств, применяемых ими в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
По нашему мнению, механизм имеет сложную структуру и включает следующие элементы: 1) охрану прав и свобод, 2) защиту прав и свобод, 3) квалифицированную юридическую помощь, 4) пропаганду прав и свобод.

Действию каждого из указанных элементов механизма обеспечения прав и свобод должна соответствовать своя конкретная цель. Комплексное достижение этих целей позволяет обеспечивать права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации[8].

Вместе с тем каждый элемент является относительно самостоятельным, поскольку в нем задействованы соответствующие органы и применяемые ими различные правовые средства.

В зависимости от того, в каких и в скольких элементах механизма обеспечения прав и свобод участвует тот или иной орган публичной власти, общественная организация, можно судить о его значимости и месте в механизме обеспечения прав и свобод.

Охрана прав и свобод – деятельность, направленная на предотвращение нарушений прав и свобод человека и гражданина, устранение причин, их порождающих.

Осуществляется она путем установления общего конституционного правового режима и действия норм российского права (статическая сторона) и совершенствования законодательства по правам и свободам человека и гражданина, улучшения общего экономического благосостояния нации и т. д. (динамическая сторона).

Защита прав и свобод – деятельность, осуществляемая компетентными органами либо управомоченным лицом самостоятельно (самозащита) всеми предусмотренными в законодательстве Российской Федерации правовыми средствами и способами с целью восстановления (признания) нарушенных (оспоренных) прав и свобод. Автором различаются 1) формы защиты и 2) правовые средства защиты.

Квалифицированная юридическая помощь, без которой часто нельзя достигнуть реализации прав и свобод, направлена как на недопущение нарушений, так и на восстановление уже нарушенных прав и свобод человека и гражданина.

Квалифицированная юридическая помощь представляет собой деятельность специализированных органов по применению соответствующих правовых средств для оказания юридического содействия человеку и гражданину в реализации его прав и свобод.

Такой элемент механизма обеспечения, как пропаганда прав и свобод, является особо важным и необходимым как для реализации прав и свобод человека и гражданина, так и для формирования правового государства и гражданского общества в целом.

Пропаганда прав и свобод – это осуществляемые органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными организациями, учебными заведениями, средствами массовой информации мероприятия по распространению и поддержке прав и свобод человека с целью воспитания нации в духе уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, развития правовой культуры и правосознания[9].

Исследование деятельности некоторых государственных органов, входящих в механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина, и установление основных достоинств института Уполномоченного по правам человека, позволили автору сделать вывод о том, что институт Уполномоченного по правам человека в РФ занимает важное место в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.
Выполняя контрольную, восстанавливающую нарушенные права и свободы, координационную и посредническую функции, уполномоченные осуществляют защиту прав и свобод и оказывают квалифицированную юридическую помощь, посредством правотворческой функции (способствующей выявлению пробелов и противоречий в законодательстве о правах и свободах) участвуют в охране прав и свобод.
Осуществление консультационной и информационно-воспитательной функций позволяет пропагандировать права и свободы и этим повышать уровень правовой культуры общества, создавать традицию приоритета соблюдения прав и свобод в деятельности государственных и муниципальных органов власти, должностных лиц и государственных служащих.
Таким образом, уполномоченные по правам человека являются государственными органами, которые участвуют во всех четырех структурных элементах механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина: в охране, защите, пропаганде прав и свобод и оказании квалифицированной юридической помощи[10].
Вопрос о месте Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ в системе государственных органов остается дискуссионным.
По мнению автора, Уполномоченный по правам человека в РФ и уполномоченные по правам человека в субъектах РФ являются специфическими государственными органами, отличающимися от других органов механизма государства отсутствием государственно-властных полномочий и реализующими функцию государства – обеспечение прав и свобод человека и гражданина – методами убеждения, критики, публичности.
Автор отмечает, что условием осуществления механизма являются нормы конституционного и других отраслей права, регулируемые нормами общественные отношения в сфере государственной защиты прав и свобод, институты, обеспечивающие реализацию, а в необходимых случая защиту, прав и свобод личности.
Применительно к субъектам Российской Федерации автор выделяет ряд институтов, деятельность которых направлена на защиту прав и свобод личности.

Подчеркивается, что созданный в субъектах РФ институт Уполномоченного, в силу компетенции, обрел собственное место среди иных региональных учреждений, осуществляющих защиту прав и свобод человека и гражданина.

Региональными законами определено, что деятельность Уполномоченного по правам человека дополняет существующие средства защиты прав и свобод человека и гражданина, но при этом не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, осуществляющих контроль и надзор в сфере прав человека[11].

По мнению автора роль Уполномоченного по правам человека в региональном механизме защиты прав заключена в следующем.

Во-первых, он осуществляет контроль за деятельностью различных органов на территории субъекта Российской Федерации, в сфере прав и свобод человека. Содействие жителям региона в восстановлении нарушенных прав есть одно из основных направлений его деятельности.

Во-вторых, весьма значительна роль Уполномоченного в плане выстраивания диалога между властными органами и населением. Во многом это достигается посредством взаимодействия Уполномоченного с различными государственными институтами, общественными объединениями, правозащитными организациями.

В-третьих, важна роль Уполномоченного по правам человека в правовом просвещении жителей регионов (юридические консультации гражданам в ходе приема, информирование жителей региона о ситуации с соблюдением прав и свобод человека и гражданина посредством ежегодных и специальных докладов, проведение семинары, конференции по проблемам прав человека).

Автор также отмечает, что ценность института Уполномоченного по правам человека в том, что он доступен жителям региона, не связан ведомственными интересами, независим, обладает парламентской легитимностью и, в своей деятельности функционально направлен на защиту прав и свобод человека. Данный институт логично вписывается в существующую в субъектах РФ систему органов и учреждений, выполняя по существу роль индикатора о ситуации с правами человека

Вывод об исключительной важности института Уполномоченного по правам человека в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина, подводит автора к необходимости придания ему конституционно-правового статуса.

Для этого в Конституции РФ должна быть предусмотрена отдельная глава, посвященная институту Уполномоченного по правам человека и закрепляющая статус уполномоченных по правам человека, действующих на федеральном, региональном и местном уровнях.